Pewność prawa? Nie żartujmy!

&lt![CDATA[

Gdy kończyły się rządy PO-PSL i już wiadomo było, że PiS przejmie władzę, postanowiliśmy w DGP pokazać, co dobrego, a o co złego zrobiła ustępująca władza. Poseł Stanisław Piotrowicz (PiS) w 2015 r. bardzo rozsądnie wskazał, co zrobić, aby legislacja była lepsza. Bez trudu zdiagnozował przyczyny podupadnięcia na zdrowiu legislacji: „Powody są trzy: rządzący omijali procedurę konsultacji, zgłaszając stworzone w ministerstwach projekty jako poselskie, Senat stał się upartyjniony, przez co nie sprawuje kontroli nad uchwalonymi ustawami, a także parlament przyjmuje zdecydowanie zbyt wiele ustaw”. Wszystko to jego zdaniem odbijało się negatywnie na życiu przeciętnego obywatela, w tym przedsiębiorców. Bo Polacy mają prawo oczekiwać pewności co do prawa.

Czy po trafnej diagnozie sytuacja zmieniła się na lepsze?

– Nie jest ani lepiej, ani gorzej. Było źle i nadal jest źle – diagnozuje Arkadiusz Pączka, dyrektor centrum monitoringu legislacji w Pracodawcach RP i członek Rady Dialogu Społecznego.

– Tymczasem dla wielu przedsiębiorców lepsze są gorsze przepisy niż niepewność co do tego, co lada moment zacznie obowiązywać – wskazuje. I dodaje, że w centralach zagranicznych firm niezrozumiałe jest to, że szefowie polskich oddziałów nie są w stanie zaplanować budżetu i ocenić ryzyka biznesowego na kilka tygodni przed rozpoczęciem nowego roku.

Smutny standard

32,4 proc. Polaków uważa, że jedną z największych barier w prowadzeniu firmy w Polsce jest niejasność obowiązujących regulacji. 29,8 proc. – ich zmienność. To wyniki badania przeprowadzonego przez IBRiS dla DGP i RMF FM. Stabilność prawa stała się wartością wręcz konstytucyjną. Trybunał Konstytucyjny w wielu orzeczeniach wskazywał, że zaufanie obywateli do państwa budować należy poprzez uchwalanie przepisów w taki sposób, by nowe regulacje nie zaskakiwały obywateli. Służyć temu ma m.in. odpowiednie vacatio legis. Wiadomo: gdy ustawodawca przyjmuje nowe przepisy, chce je możliwie najszybciej zacząć stosować. Musi jednak powstrzymywać swoją chęć i dać obywatelom czas na dostosowanie się do nowych zasad. TK wielokrotnie wskazywał, w 2019 r. także, iż nie zawsze ustawodawca ze swojego zadania wywiązywał się właściwie.

29,8 proc. Polaków za barierę w prowadzeniu firmy uznaje zmienność prawa

– Resort finansów wychodzi z założenia, że jak o czymś od roku rozmawiamy, to wszyscy wiedzą, że wkrótce zacznie obowiązywać i są na zmiany przygotowani. Tymczasem to tak nie działa, bo zarządy firm nie zgadzają się na kosztowne modyfikacje np. systemów księgowych, dopóki ustawa nie jest ogłoszona. Przykład: raportowanie schematów podatkowych czy obowiązkowy split payment – wskazuje radca prawny Krzysztof Kajda, zastępca dyrektora generalnego i szef pionu ekspertyzy w Konfederacji Lewiatan. Organizacja od dawna proponuje wprowadzenie trzech zakresów czasowych vacatio legis: 1–2 miesiące (dla regulacji „technicznych”/porządkowych), 3–5 miesięcy (dla regulacji standardowych) i co najmniej 6 miesięcy (dla złożonych). Bezskutecznie.

– Dostosowywanie vacatio legis do potrzeb politycznych to smutny standard – potwierdza Arkadiusz Pączka. I jako przykład podaje ustawę z 7 listopada 2018 r. o ustanowieniu Święta Narodowego z okazji Setnej Rocznicy Odzyskania Niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej, czyli specustawę, na mocy której przyznano Polakom dodatkowy dzień wolny od pracy, 12 listopada. Sęk w tym, że ustawa weszła w życie 8 listopada. W efekcie wielu przedsiębiorców straciło pieniądze: choćby firmy szkoleniowe, które już miały powynajmowane sale, a następnie nie mogły świadczyć usługi.

– Można było takie same przepisy przyjąć w zupełnie inny sposób, niebudzący tylu kontrowersji. Wystarczyło pomyśleć o sprawie kwartał wcześniej – wskazuje Pączka.

Wielokrotnie brak szacunku ustawodawca okazywał jednak nie tylko obywatelom, lecz także głowie państwa. Dowód? Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w pełnym składzie z 17 lipca 2019 r. (sygn. akt Kp 2/18). Sędziowie wskazali w nim, że parlament poprzez przyjmowanie zbyt krótkiego vacatio legis nie może wyzbywać głowy państwa z konstytucyjnych prerogatyw i oczekiwać bezrefleksyjnego podpisywania przesyłanych na biurko aktów. Poszło o nowelizację ustawy w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności. Mająca wejść w życie 1 stycznia 2018 r. ustawa trafiła na biurko Andrzeja Dudy dopiero 22 grudnia 2017 r.

Dwa dni na podpis

Dla jasności: pośpiech dewastujący prawo jest ponadpolityczny. Prawdziwy rekord ustawodawca pobił w 2015 r., nowelizując ustawę o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Przekazano ją głowie państwa 28 grudnia 2015 r., zaś w ustawie art. 2 stanowił, że wchodzi ona w życie 1 stycznia 2016 r. Prezydent złożył podpis w dniu otrzymania jej z parlamentu (Dz.U. z 2015 r. poz. 2299). Nowelizacja ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw trafia do prezydenta 28 grudnia 2015 r., ten podpisuje ją tego samego dnia (Dz.U. z 2015 r. poz. 2281). Bądź co bądź, jak wynika z art. 45, ustawa musi wejść 1 stycznia 2016 r. Pod ścianą w 2015 r. Andrzeja Dudę postawiono jeszcze kilkukrotnie, chociażby przy nowelizacji ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2016 (Dz.U. z 2015 r. poz. 2199) .

Wiele czasu do namysłu nie zostawiano także Bronisławowi Komorowskiemu. Obszerną ustawę o Karcie Dużej Rodziny prezydent dostał 18 grudnia 2014 r. Z datą jej wejścia w życie i publiczną deklaracją polityków PO, że już zaraz wejdzie, określoną na 1 stycznia 2015 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1863). Tuż przed Bożym Narodzeniem prezydent otrzymał też nowelizację ustaw o dowodach osobistych, o ewidencji ludności oraz prawo o aktach stanu cywilnego. Data wejścia: 31 grudnia 2014 r. Prezydent 23 grudnia złożył swój autograf, zaś urzędnicy Rządowego Centrum Legislacji zdążyli jeszcze przed zjedzeniem karpia ją opublikować (Dz.U. z 2014 r. poz. 1888). Pisaliśmy o tym szerzej choćby w DGP z 18 lipca 2019 r. („Trybunał: prezydent nie jest notariuszem z długopisem”).

Fikcja konsultacji

Przedstawiciele biznesu nie mają wątpliwości, że kolejny kłopot to praktyka konsultacji. A w zasadzie w przypadku wielu projektów ustaw jej brak. W 2018 r. – jak wynika z „Barometru prawa” przygotowywanego przez firmę audytorsko-doradczą Grant Thornton – Sejm, Senat i prezydent byli najszybsi w historii. Zasada trzech czytań ustawy w Sejmie nigdy nie była tak fikcyjna, jak w 2018 r. 63 proc. uchwalonych przez Sejm ustaw nie było merytorycznie opracowywanych przez komisje sejmowe pomiędzy drugim a trzecim czytaniem. Gdy dodamy do tego, że 13 proc. ustaw nie trafiało do komisji po pierwszym czytaniu (lub trafiało, ale już na pierwszym posiedzeniu komisja sporządzała sprawozdanie z prac), okazuje się, że odsetek ustaw, dla których nie prowadzono żadnych prac po drugim czytaniu, wynosi aż 76 proc. ogółu uchwalanych aktów. W 2017 r. odsetek ten wynosił 70 proc., a np. w 2005 r. – 51 proc.

Błyskawicznie działa Senat. Podczas gdy jeszcze przed pięcioma laty wnosił poprawki do co drugiej rozpatrywanej przez siebie ustawy, teraz poprawia zaledwie co piątą.

I nie byłoby to aż takim kłopotem, gdyby ustawy dokładnie konsultowano przed ich wniesieniem do laski marszałkowskiej. Ale albo większość ministerstw traktuje konsultacje wyłącznie jako wymóg formalny, albo w ogóle ten etap jest pominięty, gdyż coraz więcej projektów jest składanych jako poselskie, a takie są zwolnione z obowiązkowych konsultacji.

– Zdarza się, że konsultacje społeczne są fikcją, a nowe regulacje zaczynają obowiązywać „od zaraz”. Terminy konsultacji są nagminnie nieprzestrzegane. Tak było pod koniec 2018 r. z ustawą o zniesieniu górnego limitu składek na ZUS, która na szczęście nie weszła w życie, czy z tzw. ustawą prądową, która zaczęła obowiązywać – wskazuje Krzysztof Kajda.

A może nie da się inaczej? Może biznes oczekuje utopii, a tej maszyna urzędniczo-legislacyjna nie jest w stanie osiągnąć?

– Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii pokazało w ostatnich latach, że się da. Można i konsultować przygotowywane rozwiązania, i nie zaskakiwać nimi biznesu, i je ostatecznie uchwalać – wskazuje Arkadiusz Pączka. Mecenas Kajda zaś dodaje, że coraz lepiej jest także w przypadku zmian podatkowych.

Tak więc się da. Wystarczy szanować przedsiębiorców nie tylko słowem, lecz także czynem. 

trzy pytania

Nie ma uzasadnienia dla stałego rewolucyjnego ingerowania w otoczenie prawne

Przedsiębiorcy wiele mówią o potrzebie zagwarantowania stabilności prawa. Wielu wręcz wskazuje, że bywa to ważniejsze od treści przepisów, bo lepsze gorsze regulacje, ale znane i zrozumiałe, od trochę lepszych, ale zmieniających się co chwilę. Zastanawiam się, czy przedstawiciele biznesu nie przesadzają.

Przewidywalność czy też pewność prawa, rozumiana jako względna stabilność systemu prawnego, stanowi ogromną wartość zarówno dla podmiotów poddanych regulacjom, jak i dla podmiotów stosujących prawo (sądownictwa, administracji rządowej i samorządowej). Oczywiście nikt racjonalny nie będzie oczekiwał, że prawo nie będzie się zmieniać, ani że zmiany będą przewidywalne. Jednak nie na darmo zasadę pewności prawa uznaje się za składowy element konstytucyjnej zasady państwa prawa. Mamy prawo oczekiwać od stanowiących obowiązujące nas przepisy przestrzegania reguł określonych jako zasady przyzwoitej legislacji. Uzasadnione jest oczekiwanie stosownego vacatio legis, niedziałania prawa wstecz, ochrony praw słusznie nabytych czy określoności prawa, tj. takiego sformułowania przepisów, aby możliwe było przewidzenie konsekwencji prawnych określonych zdarzeń czy stanów.

W kwestii jasności, czytelności przepisów na pewno nie jest dobrze. Naiwnością jest wymaganie, aby regulacje, zwłaszcza te dotyczące wąskich dziedzin techniki czy medycyny, były napisane zrozumiałym dla wszystkich językiem i dla każdego były proste w recepcji. Tym większego znaczenia nabiera łatwość w dostępie do fachowej pomocy prawnej. Nie jest jednak tak, że nie da się poprawić jakości stanowionego prawa w sferze jego powszechniejszej i lepszej zrozumiałości.

Zastanawiam się, czy postulat względnej stałości prawa nie jest utopijny. Mamy takie czasy, że prawo musi nadganiać za rzeczywistością.

O ile w okresach transformacji ustrojowej czy przyjmowania dorobku prawnego Unii Europejskiej zrozumiała była wymiana czy nowelizacja znacznej części obowiązujących u nas przepisów, o tyle obecnie brak jest uzasadnienia dla stałego rewolucyjnego ingerowania w otoczenie prawne. Wprawdzie z jednej strony powszechnie oczekuje się szybkiej reakcji prawodawcy na pojawiające się potrzeby nowych regulacji, z drugiej jednak – głębokiej refleksji poprzedzającej ich dokonanie. Nie od dziś wiadomo, że nawet dobre zmiany zaburzają pewien utrwalony stan i jeśli założone efekty nie przewyższają w sposób ewidentny strat wywołanych naruszeniem stabilności prawa – nie warto ich dokonywać. A żeby zmiany były dobre – muszą być dobrze przemyślane: muszą uwzględniać możliwie kompleksowo dające się przewidzieć konsekwencje ingerencji w dany obszar życia. Wszak prawo stanowi „system naczyń połączonych” i niekiedy zaskakujące bywają skutki zmian w danym zakresie dla innych dziedzin regulacji prawnych. Uniknięciu takich niespodzianek służą szerokie konsultacje społeczne, zwłaszcza z udziałem interesariuszy planowanych modyfikacji. Ważeniu korzyści i słabości zmian prawa służy też rzetelnie przeprowadzona ocena skutków regulacji. Na pewno w tej dziedzinie jest jeszcze dużo do poprawienia.

W cyklicznie publikowanych raportach Grant Thornton zwraca szczególną uwagę na wykorzystywanie przez polityków „szybkiej” ścieżki legislacyjnej, pomijanie konsultacji. To również ma wpływ na stabilność prawa?

Na pewno. Ma też ogromny wpływ na jakość, a czym lepszy przepis, tym rzadsza potrzeba jego poprawiania. Mimo że nie ma prostego przełożenia pomiędzy czasem pracy nad daną regulacją prawną a jej jakością, jest oczywiste, że dłuższy czas sprzyja bardziej dogłębnemu zbadaniu potrzeby zmian, ich skutków, zbadania opinii interesariuszy, często najlepiej zorientowanych w praktycznych aspektach wdrożenia danych przepisów. Potrzebna jest też dłuższa perspektywa czasowa stanowienia prawa – kiedyś komisje kodyfikacyjne pracowały nad poważniejszymi ingerencjami w regulacje kodeksowe po kilka lat, z założeniem wypracowania aktów prawnych obowiązujących wiele dziesięcioleci.

]]
Więcej informacji

Prawo budowlane w Polsce

Prawo budowlane – najważniejsza polska ustawa z zakresu projektowania, budowy, nadzoru, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz zasad działania organów administracji publicznej w tym zakresie.

Ustawa reguluje także sprawy związane z:

  • ochroną środowiska podczas działań związanych z wykonywaniem rozbiórek, wznoszenia nowych obiektów i ich utrzymania
  • miejscem realizacji inwestycji i sposobem uzyskiwania pozwolenia na budowę oraz rozbiórkę, a także określeniem rodzajów robót budowlanych i budów niewymagających pozwolenia na budowę
  • oddawania obiektów budowlanych do użytkowania
  • prowadzeniem działalności zawodowej osób związanych z budownictwem (uprawnień do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie, tzw. uprawnienia budowlane) i ich odpowiedzialnością karną i zawodową
  • prawami i obowiązkami uczestników procesu budowlanego
  • postępowaniem w wypadku katastrofy budowlanej.

Pierwszy akt prawny, w którym można dopatrywać się odpowiednika obecnej ustawy Prawo budowlane, powstał 16 lutego 1928 roku. Było to rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o „prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli”. Przepis ten był bardzo obszerny, liczył aż 422 artykuły i jako rozporządzenie wydany został z mocą ustawy (wg przedwojennych uregulowań prawnych zawierał artykuły). Tak duża liczba umieszczonych w nim artykułów absolutnie nie oznacza jednak, że był on bardziej złożony i skomplikowany od obecnych przepisów. Jego objętość wynikała wyłącznie z prostego faktu, że obszar kodyfikacji w nim zawartej był bez porównania szerszy niż w obecnej ustawie Prawo budowlane. Oprócz dzisiejszych kwestii wchodzących w sferę zainteresowania Prawa budowlanego znalazły w nim miejsce liczne zagadnienia z zakresu dzisiejszej ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ochrony przeciwpożarowej, prawa cywilnego, ustawy o drogach publicznych, prawa lokalowego czy wreszcie dzisiejszych przepisów techniczno -budowlanych dla części obiektów budowlanych.

Ostatni przedwojenny tekst jednolity rozporządzenia z 1928 roku ukazał się w Dzienniku Ustaw nr 34 z 17 kwietnia 1939 roku pod pozycją 216.

Dowodem uniwersalności przedwojennego prawa budowlanego może być fakt, że zostało ono zastąpione przez nowe przepisy dopiero po ponad 33 latach, 13 sierpnia 1961 roku, kiedy to jego miejsce zajęła ustawa Prawo budowlane z 31 stycznia 1961 roku, opublikowana w Dzienniku Ustaw nr 7 z 1961 roku pod pozycją 46.

Ówczesna, pierwsza polska powojenna ustawa budowlana, była już znacznie odchudzona, liczyła zaledwie 96 artykułów i przetrwała jako akt obowiązującego prawa przez kolejnych blisko 14 lat, aż do l marca 1975 roku. O jej precyzji i jednoznaczności oraz adekwatności w opisie procesu budowlanego rzeczywistości lat 60-tych może świadczyć fakt, że w okresie wspomnianych 14 lat dokonano zaledwie dwóch niewielkich nowelizacji jej pierwotnego tekstu.

Od l marca 1975 roku weszła wżycie kolejna, nowa ustawa Prawo budowlane. Jej wprowadzenie związane było z przeżywanym w tym okresie znacznym ożywieniem gospodarczym, związanym z chwytliwym hasłem „budowy drugiej Polski”, w sposób szczególnie duży przekładającym się na skalę rozpoczynanych i prowadzonych wówczas inwestycji budowlanych.

Ustawa ta zawierała tylko 71 artykułów, a ważniejsze zmiany to likwidacja funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego (na całe 6 lat, aż do roku 1981, kiedy to w jednej z kolejnych nowelizacji inspektor nadzoru wrócił do tekstu ustawy), zniesienie wymogu zdawania egzaminu przy nabywaniu uprawnień budowlanych, zwanych wówczas „stwierdzeniem posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie”, itd.

Transformacja ustrojowa początku lat 90-tych wymusiła rozpoczęcie prac nad całkiem nowym prawem budowlanym. Liczne rządowe, resortowe i środowiskowe projekty nowej budowlanej ustawy zasadniczej zostały scalone w 1993 roku w jeden rządowy projekt nowej ustawy i ostatecznie w dniu 7 lipca 1994 roku Sejm przyjął nową ustawę Prawo budowlane, z datą jej wejścia w życie określoną na l stycznia 1995 roku.

Formalnie obowiązuje ona do dnia dzisiejszego, z tym, że ilość nowelizacji, jakim podlegał jej tekst w ciągu 17 lat od momentu wprowadzenia powoduje, że już tylko w bardzo małym stopniu obecne jej zapisy przypominają te, z którymi mieliśmy do czynienia na początku roku 1995.

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *